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quarta-feira, 20 de fevereiro de 2008

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IMUNIDADES TRIBUTÁRIAS

IMUNIDADES






Cabe à Carta Magna estabelecer a competência tributária das pessoas políticas, definindo-lhe o alcance e limite. Nos países que adotam constituições rígidas, como o Brasil, a imunidade, limitação constitucional ao poder de tributar, delimita o campo tributável posto a disposição do ente tributante.

Estão especificadas nos artigos 9.º do Código Tributário Nacional e 150, da Constituição Federal.

A imunidade é congênita à constituição.

Ao tracejar o espaço fático sobre o qual pode o legislador infraconstitucional atuar, o constituinte previamente o delimita, separando as áreas de incidência e as que lhe são vedadas. O espaço fático posto à disposição do legislador infraconstitucional resulta de determinações genéricas dos fatos jurígenos (áreas de incidência). As áreas vedadas à tributação decorrem de proibições constitucionais expressas (imunidades) ou de implícitas exclusões (toda porção fática que não se contiver nos lindes da descrição legislativa do fato gerador é intributável à falta de previsão legal).

Imunidades são normas jurídicas de matriz essencialmente constitucional. Ou seja, qualquer outra categoria de normas tributárias de matriz infraconstitucional, não poderá ser a norma de imunidade.

Essas normas controlam a produção de leis infraconstitucionais e servem de referencial para o controle de constitucionalidade delas, instituidoras de imposições tributárias, dando ou negando fundamento de validade constitucional a tais atos normativos, à medida que evidenciam a norma reitora da competência tributária. Assim, o editor de qualquer ato normativo impositivo, veiculador de regra-matriz de incidência, ao estruturar os critérios da hipótese de incidência, deve atentar a existência de imunidade ou não, afetando ditos critérios.

A imunidade é, portanto, regra de exceção e de delimitação de competência, que atua, não de forma sucessiva no tempo, mas concomitantemente. A redução que opera no âmbito de abrangência da norma concessiva de poder tributário é tão-somente lógica, mas não temporal.

O que seria imunidade, então?

PAULO DE BARROS CARVALHO a define como sendo a classe finita e imediatamente determinável de normas jurídicas, contidas no texto da CF, e que estabelecem, de modo expresso, a incompetência das pessoas políticas de D. Constitucional Interno para expedir regras instituidoras de tributos que alcancem situações específicas e suficientemente caracterizadas.

Do mesmo modo, imunidade é norma que estabelece incompetência. Dessa forma, estabelecer incompetência é negar competência ou denegar poder de instituir tributos, conjunto de normas que somente adquire sentido em contraste com outro conjunto que atribui ou concede poder tributário. Conjunto esse apenas inteligível se logicamente outro conjunto é pressuposto, por ele reduzido e delimitado: o das normas atributivas de poder.

A essência da objetividade da norma jurídica constitucional de imunidade é o controle da discricionariedade legislativa na estruturação da regra-matriz de incidência, negando fundamento de validade à edição em torno dos conceitos imunizados. Não se vê óbice a que se estruturem hipóteses de imunidade através da associação de princípios constitucionais. Imunidade é norma, norma é ratio e não regra ( FERNANDO MARTUSCELLI).

Todavia, para ser extraída a ratio de uma dada regra constante da Constituição Federal, deve ser empreendido um trabalho de hermenêutica constitucional, uma vez que a norma constitucional de imunidade é essencialmente uma norma constitucional. Distingue-se, portanto da regra infraconstitucional de exoneração tributária, que atua como regra de estrutura sobre regra-matriz de incidência, impedindo a incidência desta última pela mutilação de seus critérios. A norma constitucional de imunidade atua impedindo a estruturação dos critérios da regra-matriz de incidência em torno de conceitos imunizados. O universo da incidência da norma constitucional de imunidade está, pois, sobre o universo das normas infraconstitucionais e não sob ele. Dessa forma, as regras de exegese das normas exonerativas não podem aplicar-se às normas constitucionais em face da diferença de natureza existente entre elas.

A extração de normas constitucionais de imunidade envolve, portanto, a aplicação de vários métodos e critérios de interpretação constitucional, o que justifica a extração de normas constitucionais de imunidade fora dos limites estreitos da literalidade (FERNANDO).

Como já foi dito anteriormente, a norma constitucional de imunidade antecede a regra-matriz de incidência no plano lógico-jurídico. A norma constitucional de imunidade, assim, age na estruturação dos conceitos da regra-matriz de incidência. Imunizando certos conceitos, restringe a discricionariedade do ente tributante. A norma infraconstitucional, ao contrário, não lida com conceitos cujo emprego em regra-matriz de incidência esteja fora da competência do ente tributante. Lida com conceitos que, a princípio, são utilizáveis na estruturação da regra-matriz de incidência. Não há, no tocante aos conceitos constitucionais sobre os quais a norma exonerativa venha a agir, vedação constitucional de seu emprego na estruturação da regra-matriz de incidência. Dessa forma, a norma exonerativa não age na estruturação da regra-matriz de incidência; age em outro plano, o plano da percussão, mutilando os conceitos da regra-matriz de incidência, de forma que, se impeçam s subsunção e os efeitos desta. A norma exonerativa é tipicamente norma de mutilação conceitual da regra-matriz de incidência; a norma constitucional de imunidade é tipicamente norma de estruturação dos conceitos da regra-matriz de incidência.

As normas constitucionais de imunidade são normas que definem a competência impositiva, não isoladamente, mas na sua interação com outros conceitos jurídicos. Devemos entender, pois, que princípio não é imunidade, embora imunidades estejam expressamente consagradas por causa de valores e princípios fundamentais.

Os princípios e as imunidades geram os mesmos efeitos: limitam o poder de tributar. Mas os princípios são normas e diretrizes gerais, que não estabelecem a incompetência tributária sobre fatos certos e situações determinadas, enquanto as imunidades são normas que somente atingem fatos certos e determinados, amplamente determinados (ou necessariamente determináveis) na CF; reduzem parcialmente o âmbito de abrangência das normas atributivas de poder aos entes políticos da Federação, delimitando-lhes negativamente a competência; e, sendo proibições de tributar expressas ( fortes), tem eficácia ampla e imediata.

Não obstante, as imunidades somente se explicam e se justificam se buscarmos os princípios que as inspiram. Portanto, o princípio federal tanto norteia a distribuição de renda e de poder tributário, positivamente conferido às pessoas estatais, como também dá sentido à imunidade recíproca, que lhes delimita a competência. Então, os princípios limitam o poder de tributar porque subordinam o exercício válido e eficiente da competência a critérios e requisitos; as imunidades (que só ganham sentido em razão dos princípios que as inspiram) limitam-no, porque reduzem a extensão das normas atributivas de poder, em relação a certos fatos determinados, modelando a competência.

Assim, princípios e imunidades aproximam-se não apenas em razão dos efeitos que provocam: limitações ao poder de tributar (MISABEL DERZI). Mas uma imunidade representa ainda a conseqüência expressa ou implícita (se necessária) de um princípio. A imunidade das pessoas públicas estatais deriva da autonomia que lhes é inerente quando se adota o princípio federativo; a imunidade das instituições de educação e assistência social deriva da ausência de capacidade econômica. E, como tais princípios, o federativo e a igualdade, são irreversíveis e fundamentais, porque não podem ser afastados por emenda à Constituição, o que reafirma que as referidas imunidades teriam de ser deduzidas, ainda que inexistisse menção expressa na Carta Magna. Deve-se observar que há certas imunidades que, por serem logicamente dedutíveis de princípios fundamentais irreversíveis como a forma federal de Estado e a igualdade-capacidade contributiva, independem de consagração expressa na Constituição. É o caso das imunidades recíprocas das pessoas estatais e das instituições de educação e assistência social sem finalidade lucrativa, por exemplo.

Caso diferente, entretanto, comprova o ditado do art. 151, I, da Constituição, que estatui relevante princípio, mas não imunidade (assim entende PAULO DE BARROS CARVALHO). Ora, o mencionado artigo não regula uma imunidade, vindo apenas reafirmar o princípio da uniformidade e unidade econômico-territorial do Estado Federal, que é uma especialização da igualdade, assim como da unidade nacional.

Da mesma forma, a imunidade não se confunde com a incompetência deduzida ou inferida, nos dizeres de BALEEIRO, da qual também resultam direitos para o contribuinte, tão eficazes e atuantes quanto aqueles expressos nas imunidades, que são um conjunto de normas proibitivas de exceção. Se existe uma regra de não-competência, segundo a qual falece poder ao Município para instituir imposto sobre ativos, o contribuinte pode se opor à exigência descabida. Mas o fenômeno não é de regra de não-competência imunitória, porque tal regra não atua sobre outra de atribuição de poder tributário ao Município, reduzindo-lhe a extensão. Deve-se, pois, ter em mente que as imunidades somente adquirem sentido e função uma vez que relacionadas com as normas atributivas de poder, cuja abrangência elas reduzem.